陆小平：投资体制改革推动工程机械行业向纵深发展

2004年7月16日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，这是我国经济和投资领域的一件大事。温家宝总理对此做出了重要批示，并给予了高度评价。当前，国家发改委正在按照国务院的要求，抓紧研究制定相关配套文件，力求尽快把改革精神落到实处。国务院各有关部门以及各级地方政府投资管理部门，也都在积极进行贯彻落实工作。可以肯定地说,投资体制的改革将有力地推动工程机械行业向纵深发展。 
投资体制改革的目标和特点 
　　国家此次深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度和法人负责制，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 
　　投资体制的改革有三大亮点：加强了宏观调控的内容和措施、给企业下放了极大的投资决策自主权、对所有的投资主体一视同仁。主要特点是： 
　　1）理念转变　在传统的计划经济和投资体制下，政府在审批企业投资项目时，把主要精力放在了审查项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品的技术方案等方面，对相关公共利益领域关注较少。这实际上是管理错位，把自己等同于企业的管理者、代替企业领导进行决策，同时对项目的决策结果又不能够负责到底。而企业为了争取项目、争取资金往往编制的不是项目可行性研究报告而是应付政府的可批性报告，真正实施项目时往往又会做较大的调整，既花钱费劲又不起作用。 
　　实行项目核准制和备案制以后，国家就是要把项目决策的所有工作真正交给企业，对企业投资也提出了更高的要求，真正体现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”。政府只是从维护社会公共利益的角度，对企业投资的重大项目和国家限制类项目的外部性影响进行核准，行使社会公共管理的职能。特别强调政府开发利用能源、保护生态环境、节约利用土地、优化重大布局、保障公共利益等领域。 
　　2）对象改变　过去不管项目大小、资金来源、投资主体，凡是改造项目一律要求经过各级政府部门的审批。而现在投资管理的方式从过去单一的审批制，改变为仅仅对政府投资项目进行审批，约占社会投资总量的10%左右。对企业不使用政府投资建设的项目和中外合资项目将只采取核准制和备案制的方法进行管理，而需要国家核准的项目也仅占总量的15%，绝大多数项目都是采取属地备案的方式完成。 
　　3）程序简化　过去实施项目时，首先要批项目建议书、然后可行性研究报告，如果项目大还要审批扩初设计、施工图设计、开工报告等，中途变更的话还要审批调整报告。现在核准制和备案制仅仅需要一道程序，而且要求的内容大大简化，尤其是外商投资项目需要到北京进行核准的限额提高了很多，大多数项目在当地就可以完成核准的过程。投资体制的改变对所有类型的企业都带来了便利。 
　　4）宏观控制　《国务院关于投资体制改革的决定》实施以后，对我国的投资环境会有一个很大的改善，大大提高了国家宏观调控下充分发挥市场化配置资源的基础性作用，更加重视宏观控制和政府规划的作用，公共利益的保障将在项目审批、核准、备案的过程中得到更加充分的体现。国家通过完善法律法规、制定发展规划、产业调整政策、税收优惠政策和设立行业进入门槛等达到对投资项目引导和管理的目的。国家将完善调控体系、改进调控方式，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效管理。 
　　与《决定》同时公布的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》也显示，对当前存在的盲目投资、低水平建设的领域，国家仍然采取了措施，例如新增生产能力的钢铁项目需要国务院投资主管部门的核准就是一个例证。各省市政府也将按照本地的实际情况制定自己的产业指导政策和需要核准的投资项目目录。 
审批制、核准制和备案制的区别与联系 
　　在传统的投资体制下，对所有的投资项目都分别由各级政府有关部门进行审批，它所执行的是完整的规定程序，层层批准，从项目申报到可以开工建设往往需要一年甚至更长的时间，它所适应的是计划经济体制，全部体现国家意志。 
　　核准制是针对企业投资的重大项目和限制类项目，仍旧需要具有甲级资质的中介机构编制项目的可行性研究报告，政府按照行政许可法的要求在20天审结，特殊情况再加15天，按照授权权限分层核准。国家更加注重公共利益的体现，从经济安全、市场准入、规划许可、土地利用、环境保护、资源利用、行业门槛等方面进行控制，这些都是前置条件，必须先完成取得许可才能够进行政府核准。地方政府可以按照国家发展改革委员会的核准要求制定适应自己情况的核准目录和要求。核准制当然会有核而不准的现象，有从属于产业制定的产业政策细则和门槛的现象，如汽车项目。 
　　对不使用政府投资的企业项目实行备案制，是真正确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键所在，约占到企业投资项目总数85%左右的备案项目将是今后项目的主要管理方式。备案项目采取属地管理的办法，只对企业投资项目进行“合规性”审查和判断，具体实施办法由省级人民政府制定。备案的依据就是国家和地方的产业政策和规定，同时加强公共方面的管理强化和监督，如果不符合有关的规定,政府备案管理部门有否决权。备案管理的项目全部是法人负责制，只按要求报备案表，不要求具有资质的中介机构编制可行性研究报告，备案的资料将向全社会公开，由企业自己决定项目是否建设和建设的规模。政府对投资项目的管理是事先备案、事中和事后进行必要的监督和管理，地区规划意见、土地利用审批、环境影响评价等作为后置条件放在政府备案完成以后。如果没有特殊的问题，备案工作一般可以在一周以内完成。 
　　新的制度出台以后，肯定会遇到很多问题，以前的一些经验和做法都受到了挑战，这些都需要在实践中加以补充和完善。《决定》所需要的几十个配套文件和实施细则，现在国家发改委正在制定之中。在新旧体制过渡时期对项目的管理国家也有明确的规定，就是新从新规定，老按旧要求。 
工程机械行业投资的回顾和展望 
　　工程机械产业技术改造投资的发展曲线和市场发展的曲线基本是相同的，从60年代行业形成时期至改革开放前，行业归口和新组建企业达到380个。“三五”和“四五”两个五年计划期间共投入3.6亿元，对重点骨干企业进行技术改造，到1978年380个企业固定资产达35亿元。党的十一届三中全会以来，国家基本建设投资规模和引进外资的力度不断加大和增强，给工程建设机械行业的发展带来了新的历史性机遇。自“七五”以来，各企业投资力度不断扩大，“七五”期间全行业完成技术改造投资14.4亿元，“八五”期间完成50亿元，奠定了行业发展的基础。“九五”期间完成31亿元，至此全行业已有1008个企业，完成投资总额达100亿元。 
　　2001年开始实施“十五”战略发展规划以后，整个行业的项目投资更是随着市场井喷式的行情逐年大幅递增，呈现出国有资本、民间资本和外国资本相互追逐、迅速扩张能力和规模的态势。市场的高涨、不错的效益吸引了许多战略投资者进入到行业中来，至2003年底全行业规模以上的企业总数已经比“十五”初期增加了一倍以上，达到2 000余家。很多企业都在国债项目和当地政府的支持下，迅速地筹集资金改造自己的产品和档次，异地搬迁重组改造扩张原有的规模，大规模圈地建设自己的工业园，投入巨资建立新的主机工厂和配套企业，使整个行业的产品生产能力成倍增加，对过热的行情又起到了推波助澜的作用。例如：厦工集团投16.7亿元巨资精心打造厦工工业园，其中固定资产投资10亿元，总占地面积为114万m2；柳工集团在前三个五年计划中投入了4.5亿元，十五期间又投入1.84亿元对整个工厂进行改造；徐工集团近几年投入也是很大，已经完成了3个国债支持项目和众多的省、市重点项目，年度固定资产投资平均超过2.6亿元。 
　　在投资冲动的推动下，难免有一些所谓的“重复建设”，但有专家认为：过去所说的重复建设是指在政府投资计划中的重复，而不是指市场经济环境下正常的市场竞争本身，一定的重复建设是市场经济的必备条件。因为技术进步使效率大大提高，成本快速降低，质量和性能更加适应市场和客户的要求，因此可以说后面建设的肯定要比以前的好，工程机械行业已经有很多很好的例证，后起之秀大大超过老牌企业，我们不能为误读的“重复建设”而改变自己必要的为竞争而进行的技术改造。 
　　目前的宏观调控确实为前一阶段的产能扩张浇了一盆冷水，也确实有的企业为前一阶段的投资背上了沉重的包袱。但我们应很好的总结历史经验和教训，由于在1994年以后的调控期很多企业都没有能力和不愿意再进行投资改造，导致在2000年以后市场高潮期到来时匆忙上阵，频于应付，萝卜快了洗不净泥，暴露出许多问题。那么是不是应该在低潮时期把这些问题都解决掉呢？答案是肯定的，目前是进行改造的最好时机。我们要重新审视自己的发展战略，修订自己的战略措施和投资计划，把过去想干而因为应付市场没有时间去干的事情做好。抓住生产经营领域中暴露出的突出矛盾和问题，结合宏观调控的实践，区别不同情况统筹兼顾，松紧适度，把过去能力的扩张迅速转变为结构调整和填平补齐，解决关键瓶颈工序和质量问题；把外延的产量扩大转向以提升内涵为主的产品品质和档次的提高；把同质化产品的生产快速改造为适应市场需求的差异化产品，用以消化不断增加的企业成本和客户的使用成本。这些都需要以有效的投资作为改造的基础，而国家投资体制改革则给我们的改造项目提供了方便、快捷的外部条件。 
　　目前要切实把企业发展的着力点放在调整结构、深化改革、转变经济增长方式上，努力实现经济持续、协调、健康发展和企业的全面进步。我们要防止出现市场高潮时就大量投资、低潮时就一分不投的现象发生，否则就会失去下一轮最佳的市场和投产运营机遇。最近工程机械行业中有7个企业8个项目获得了国家投资体制改革后新一批国债贴息的支持，在宏观调控形势下国家依然支持工程机械企业的发展是非常宝贵的。尤其是行业的排头兵徐工集团有固定资产投资总额达6亿元人民币的两个项目列入了国债项目计划，相信未来的发展一定是属于这些具有前瞻能力的、具有坚强实力的大型企业集团。行业也将在宏观调控中、在国家投资体制改革中进一步强身健体，改造完善自己从而迎接下一个市场高潮的到来。